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移民工作中值得注意的三个问题——由移民大县泸西引发的移民工作思考

日期:2015-09-06

  泸西县是红河州的第一移民大县(2007年全州移民身份识别统计,泸西县大中型水库移民人数占全州移民总数的三分之一,目前泸西移民人数仍居全州13个县市之首,占四分之一),笔者在泸西移民部门工作数年,对移民工作有了多维度的认知,泸西县的情况或许对其他地方的移民工作实践也具有借鉴的意义。

  一、“大家”与“小家”的观念问题

  习惯上,移民工作常常站在集体利益的高度说“舍小家、顾大家、为国家”,这种说法给人初步印象是,“大家”的利益与“小家”的利益是对立的,两者不能实现双赢。

  通过多年的工作实践以及对移民工作更深层的思考与研究,不难发现,“大家”与“小家”并不矛盾,“大家”是由“小家”组成的,二者应当是双赢的关系。实践中存在为“大家”却牺牲了部份“小家”的现象,必然衍生出新的矛盾来,这与发展的目的也是相悖的,处理不好后患无穷。通过研究共和国成立以来我国的水库移民史,我们会发现20世纪50-70年代大多数水库移民都产生了大量的、有些甚至是突出的遗留问题。从国家层面来说,比较典型的是丹江口水库移民,至今尚存移民遗留问题。再比较三峡移民,各方面就处理得较好,从现在的情况来看,三峡移民确实实现了“大家”与“小家”的双赢。

  在泸西县,“搬迁户”成了“搬迁富”的案例普遍存在着。泸西县的大中型水库移民,时间上较近的大规模移民动迁发生在20世纪80年代前期,当时由移民在全县范围内自由选择迁入地。一些库区村组分为两部分,部分靠后留守安置(无意中为我们研究移民发展提供了一个参照系),部分外迁。多年后的今天,相对于留守农户,迁出移民比留守农户在整体生活水平上要好,特别是迁入商品经济相对发达的乡镇政府所在地或县城周边村组的移民无论从经济或文化上都比靠后留守的库区群众情况要好。主要是因为他们迁入的地区,各种社会资源相对丰富,发展的机会也更多,移民群众就利用了这些经济文化资源,从而实现了由“搬迁户”向“搬迁富”的转型。而留守库区的群众可供利用的社会资源相对薄弱,整体而言发展速度相对不如外迁移民。另外,同是泸西县的移民,在不同地域之间,当时选择迁到相对闭塞地区的移民(无意中又成为我们研究移民发展的另一个参照系)整体发展水平就不如迁入相对发达地区的移民,这一点也很明显。“搬迁户”成了“搬迁富”本质上实为“大家”与“小家”双赢。

  因而,我们可以说只要方法得当,措施得当,移民工作是可兼顾多方利益的。“大家”与“小家”双赢的观念,不仅会让移民动迁工作阻力减小,还能在移民后期扶持工作中从心理上诱导动迁移民致富的主观能动性。历史和实践告诉我们,移民工作不能用简单动员式的办法,必须探索妥善的方法来实现“大家”与“小家”的双赢,这才是“开发性”移民的核心思想所在。

  二、安置区的二元社会结构问题

  移民安置区社会结构分两种情况:一为只有移民的单元结构移民安置区,一为原住居民和迁入移民所形成的二元结构移民安置区。单元结构移民安置区的社会结构单一,因而移民相关社会风险相对较小。在二元结构移民安置区,由于人群结构的二元性,必然增加了社会结构的复杂性,使得社会风险相应增加。

  我们的重点在二元结构问题。相对迁入地的原住群众而言,由于移民人口的迁入占用了他们原有的生产生活资料,使得当地的人均生产生活资料缩减,移民相关矛盾容易激化,这种二元结构的移民安置区有较强的社会风险,特别是移民与非移民比例相对均势的地区,社会风险较大,简单说来,移民与非移民比例越接近1︰1社会风险越大。这种风险主要来源于原住居民内心的不平衡,就他们而言,移民分了他们的田地占用了他们的生产资料,在移民有直补资金扶持而他们没有的情况下,他们内心不平衡。针对二元结构的群众内部矛盾问题,泸西县的做法是有意识地化解这种二元结构相关矛盾,具体做法为有意识地适当强化这种二元结构移民安置区的基础设施项目扶持力度,增加这类地区基础设施的投入来补偿和改善因移民迁入而受到影响的生产生活条件,以移民后期项目扶持促进当地社会公共服务均等化。

  以泸西县为例,2006年,国家出台移民相关政策,在二元结构的移民安置区移民与原住居民的利益矛盾突现。泸西县的白水镇山衣村甚至出现矛盾激化到白热化,双方械斗处于一触即发的状态,经县里组织的工作组及时进入村子驻村开展工作,宣传解释国家政策,调和化解双方矛盾,冲突才得到平息,但矛盾冲突的隐患仍然存在。随着后期扶持工作的启动,泸西县连续在山衣村实施了多个移民后期扶持项目,开展了改造山衣村小学危房、硬化了进村道路和修建了灌沟、扩大水田面积等后期扶持工作,有效地改善了当地的生产生活条件,原住居民享受到了移民带来的好处,有效平衡了迁入地区群众的共同利益诉求,这种二元结构的群众内部矛盾才得到了有效化解。

  三、扶持方式的灵活性问题

  泸西县的大中型水库移民大部分产生于20世纪50年代末和80年代前期。国家移民扶持政策出台后,2007年,泸西县对全县移民作了身份识别,除1300余人集中为四个移民新村外,其他全县12000多移民分散安置于8个乡镇,56个行政村,175个村组,这种移民分布比较分散的情况不利于移民部门集中力量开展扶持工作。

  泸西县移民部门结合当地以老移民且是农业灌溉为主的水库移民构成的特点,探索出了适合泸西县特点的移民后期扶持方式。针对移民分散不利于集中扶持的情况,经过这几年对后期扶持实践的摸索,形成了我县移民后期扶持项目的安排思路:坚持雪中送炭少做锦上添花之事,把化解社会风险和经济工作结合起来,让最广大群众的利益得到有效保障。即在全县统筹兼顾的前提下,把移民后期扶持项目向“三多”地区倾斜:一是“移民多”,项目向移民安置多的地区倾斜,确保移民部门的工作核心是为移民服务。二是“困难多”,项目向相对落后的困难多的地区倾斜,重点解决移民安置区群众急需解决而长期得不到解决的生产生活基础设施条件。三是“矛盾多”,项目向移民相关矛盾比较集中、突出的地区倾斜,以促进移民相关矛盾的缓和,以发展促进移民相关矛盾的解决。这也是我县由移民政策出台时各种矛盾错综复杂,到近年来移民相关工作零上访的一个重要原因。

  事物总是具有两面性,泸西县90%的移民为分散安置,虽不利于移民部门集中力量开展扶持工作,但却搭了其他方面的便车。泸西县的移民后期扶持注意与县委县政府的总体社会经济发展思路相契合,实现移民后期扶持工作的着力点和重心与地方社会经济发展总体规划布局目标一致,一些移民扶持资金不能独自完成的工作,其他部门资金也易于介入,使移民安置区和库区的发展实现借力用力,借势用势,有效调动了非移民部门资金投入到库区和移民安置区,这样有利于放大移民后期扶持的效果,如泸西县的新农村建设、美丽乡村建设,云鹏电站库区综合扶贫开发及一些乡镇整合资金实施的移民后期扶持项目等,虽不是移民部门牵头开展工作,但实际效果却推动移民安置区和库区的社会经济文化发展,落实了《关于促进库区和移民安置区经济社会发展的通知》(发改农经〔2010〕2978号)精神,达到了多个部门在库区和移民安置区“各负其责,各投其资,各计其功,密切配合,整合资金,合力建设”工作要求。

  移民后期扶持的效果一般受迁入地区的空间容量和现有社会发展水平所制约,在不违背中央根本移民政策的前提下,后期扶持必须多维度考虑迁入地区的社会发展水平,本着实事求是的原则,对不同情况区别应对,保持政策实施的灵活性。(作者单位:红河泸西县移民开发局)